Прогноз Центра BESA No. 1 402, 13 января 2020 года

Автор: Марк Мейровиц - Dr. Mark Meirowitz – адъюнкт-профессор Университета штата Нью-Йорк (SUNY (State University of New York) Maritime College).

Перевод: С.П. Духанов.

***

Импичмент как конституционный инструмент сдерживания власти президента, возможно, был полностью выпотрошен импичментом Трампа.

Что остается от процесса импичмента палатой представителей и осуждения в сенате, как это предусмотрено в статье 1, разделы 2 и 3 конституции США, так это то, что президент может быть привлечен к ответственности и осужден только за отвратительное преступление, если предположить, что решение принято двухпартийным голосованием. Первоначальное намерение отцов-основателей состояло в том, что импичмент был политическим актом, направленным на то, чтобы изгнать из политического общества государственного чиновника, который нарушил общественное доверие.

Александр Гамильтон в «Федералисте № 65»* написал, что процесс импичмента и осуждения направлен на «правонарушения, которые происходят из-за неправомерных действий общественных деятелей или, другими словами, из-за злоупотребления или нарушения какого-либо общественного доверия». Они носят характер, который с особой уместностью может быть назван политическим, поскольку они связаны главным образом с травмами, нанесенными непосредственно самому обществу».

В разделе 4 статьи 2 конституции предусматривается, что президент должен быть «отстранен от должности по вопросам импичмента и осуждения за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки». Хотя измена и взяточничество являются терминами с особым значением, фраза «тяжкие преступления и проступки» ускользнула от четкого толкования. Конституция дает мало понимания этого определения.

Статья 1, раздел 2, гласит, что палата представителей обладает «единоличной властью импичмента» (большинством голосов, так как конкретное соотношение голосов не указано); но в статье 3, раздел 3, говорится, что сенат («при голосовании двумя третями присутствующих членов») «обладает единоличной властью рассматривать все импичменты». Процедура, выходящая за рамки этих положений, прописана в правилах палаты и сената.

Импичмент - это обвинение, схожее с обвинительным заключением. Спикер палаты представителей Нэнси Пелоси ослабила значение импичмента, поскольку не представила пункты (статьи) импичмента в отношении президента Трампа в сенат США, чтобы этот орган мог провести судебное разбирательство, как это и предусмотрено конституцией. Ее настойчивость в том, что палата должна гарантировать, чтобы президент получил справедливое судебное разбирательство в сенате, противоречит намерениям конституции; в частности, что именно сенат проводит процесс под руководством председателя Верховного суда США.

Действительно, профессор конституционного права Ноа Фельдман (который давал показания в Судебном комитете палаты по поводу импичмента Трампа) считает, что Трампа не был подвергнут импичменту, и импичмент не состоится до тех пор, пока статьи импичмента не будут переданы в сенат.

Фельдман неправ. Президент Трамп был действительно подвергнут импичменту в результате принятия палатой двух статей импичмента. Вопрос в том, что будет дальше. Если спикер палаты Пелоси не направит в сенат требуемое уведомление, то сенат может изменить правила (большинством голосов, учитывая, что у республиканцев большинство), чтобы позволить продолжить процесс. Другой альтернативой может быть решение сената отказаться от проведения судебного разбирательства (аналогично тактике, использованной республиканцами сената после смерти судьи Антонина Скалии), и дождаться результатов президентских выборов в ноябре 2020 года.

Отцы-основатели возложили ответственность за проведение судебного процесса по импичменту в отношении президента в руки сената под руководством председателя Верховного суда США. В «Федералисте № 65» Гамильтон выразил уверенность в способности сената выполнить это полномочие: «Где, кроме сената, можно найти трибунал, достаточно достойный или достаточно независимый? Какой другой орган будет чувствовать себя достаточно уверенно в своей собственной ситуации, чтобы сохранить, не замеченную и не оказавшую влияния, необходимую беспристрастность между обвиняемым лицом и представителями народа, его обвинителями?»

Как же изменились времена!

Параллельно с процедурным вопросом стоит вопрос определения «тяжких преступлений и проступков». Мы знаем, что Мэдисон** отклонил использование термина «плохое управление» в качестве стандарта импичмента и осуждения, потому что он был слишком расплывчатым, но стандарт, установленный в конституции «высоких (тяжких) преступлений и проступков», остается глупым и проблематичным.

Согласно проф. Чарльзу Блэку в его «Руководстве по импичменту», чтобы понять смысл этой фразы, мы должны применить юридический принцип eiusdem genesis. Этот принцип гласит, что «когда общее слово встречается после ряда конкретных слов, значение общего слова часто следует ограничивать видом или классом вещей, в которые попадают конкретные слова». Соответственно, утверждает Блэк, «высокие преступления и правонарушения (проступки)» охватывают «преступления, находящиеся на одном и том же уровне серьезности с государственной измено и взяточничеством, что, конечно, явно неправильно, будь они «преступны» или нет, и которые настолько серьезно угрожают порядку политического общества, что делают вредным и опасным продолжение нахождение во власти их совершившего».

Исторический отчет об импичменте - и отсутствие на протяжении всей американской истории прецедентов осуждения президентов - не является ориентиром. Чтобы еще больше усложнить ситуацию, процесс импичмента и осуждения стал полностью пристрастным. Гамильтон предупредил против этого, написав: «Обвинение… не сможет разжечь страсти всего сообщества и разделить его на партии, более или менее дружелюбные или враждебные по отношению к обвиняемому. Во многих случаях оно присоединится к ранее существовавшим фракциям и заразит всех их враждебностью, пристрастностью, влияниями и заинтересованностью с той или с иной стороны; и в таких случаях всегда будет присутствовать огромная опасность того, что решение будет регулироваться в большей степени сравнительной силой сторон, чем реальными демонстрациями невиновности или вины».

Как же резонируют сегодня эти слова. Трамп подвергается импичменту в палате только одной политической партией (демократами). Если и когда состоится судебный процесс в сенате, решение о том, осудить его или нет, будет основываться исключительно на решении другой стороны (республиканцев).

Президент Форд был на правильном пути, когда сказал, что «безупречное преступление - это то, что большинство членов палаты представителей считает [таковым] в тот или иной момент истории».

Обвинения по импичменту Никсона привели к его отставке только потому, что лидеры республиканцев сказали ему, что он не получит поддержки республиканцев, будет осужден и снят с должности. Никсон подал в отставку, а Форд его помиловал, положив конец «долгому национальному кошмару», вызванному действиями Никсона. Сегодня в стране отсутствует сопоставимая политическая ситуация.

Вполне возможно, что импичмент и осуждение были полностью отменены как инструмент сдерживания власти президента. Рассмотрение предыдущих импичментов и расследование по импичменту Никсона может пролить дополнительный свет на это. Возможно также, что импичмент и осуждение остаются инструментом сдерживания власти президента в случае совершения серьезного преступления, при условии наличия двухпартийного соглашения, поскольку они служат средством давления на обвиняемого президента с целью склонить его к отставке.

Импичмент Трампа выдвинул на первый план много неясностей, присущих этому процессу. Импичмент Эндрю Джонсона иллюстрирует недостатки процесса, но также дает и важный урок. Он был оправдан в сенате с большинством в один голос, поданным сенатором Эдмундом Г. Россом из Канзаса, который был включен Джоном Ф. Кеннеди в «Профили мужества» (Profiles in Courage). Когда его спросили, почему он проголосовал за освобождение Джонсона от ответственности, он сказал: «Если ... президенту необходимо уйти в отставку ... опозоренным человеком и политическим изгоем ... при недостаточных доказательствах и из-за пристрастных соображений, то должность президента будет унижена, перестанет быть координирующей ветвью власти и будет подчинена законодательной воле».

Джонсон был подвергнут импичменту за нарушение Закона о пребывании в должности, который, вопреки конституции США, предусматривал, что президент должен получить одобрение сената, чтобы уволить президентского назначенца, который ранее был утвержден этим органом. Радикальные республиканцы воспользовались этим опрометчивым статутом, осуществив схему политической мести с тем, чтобы попытаться свергнуть Джонсона, который уволил Эдвина Стэнтона, радикального военного секретаря республиканцев и яростного политического соперника. Радикальные республиканцы возражали против того, что они воспринимали как вмешательство Джонсона в их политику по Реконструкции***, и хотели, чтобы он ушел. Они рассматривали импичмент как возможное средство для достижения этой цели.

Импичмент Джонсона был беспочвенным, и Джонсон был оправдан. Президент Клинтон был подвергнут импичменту за лжесвидетельство, связанное с делом Моники Левински, и он также был оправдан сенатом. Что касается Никсона, то статьи импичмента, принятые Судебным комитетом палаты представителей, обвиняли его в серьезных преступлениях, связанных с «Уотергейтом». Он подал в отставку, чтобы не столкнуться с неизбежным осуждением.

Статьи об импичменте против Трампа за злоупотребление властью (статья 1) и воспрепятствование деятельности конгресса (статья 2) явно слабее, чем те, которые выдвигались против Никсона. В статье 1 говорится о том, что Трамп, как утверждается, оказывал давление на украинского президента, чтобы тот провёл расследование в отношении бывшего вице-президента Джо Байдена в обмен на то, чтобы США выделили 391 миллион долларов в виде крайне необходимой иностранной и военной помощи. Независимо от того, является ли это утверждение правдивым или нет, вопрос заключается в том, представляет ли это «высокие преступления и проступки». Демократы в палате думают, что это так; республиканцы в палате - нет.

Что касается статьи 2 «Воспрепятствование деятельности конгресса», то вопрос заключается в том, почему палата не обратилась в Верховный суд с просьбой вынести постановление о том, чтобы заставить Трампа выполнить указания палаты представителей. Суд эту просьбу, вероятнее всего, удовлетворил бы. Вместо этого демократы в палате одобрили статью об импичменте, касающуюся воспрепятствования деятельности конгресса. При этом они игнорировали исполнительные привилегии президента.

Американский народ разочарован тем процессом, который кажется бессмысленным, поскольку лидер большинства в сенате Митч Макконнелл фактически подтвердил, что Трамп осужден не будет. Кроме того, существует разительный контраст между общественным настроением во время расследования импичмента Никсона - нация была к этому процессу прикована - и импичментом Трампа, во время которого американцы делали свои праздничные покупки. Экономика не пострадала, а внимание людей было приковано к другим делам.

Американскому народу не хватает веры в свои политические институты и процессы, и эта эрозия веры используется в политических целях. Например, коллегия выборщиков, которая была разработана для того, чтобы густонаселенные избирательные центры не обладали непропорциональной политической властью, была сильно оклеветана демократами, расстроенными поражением Хиллари Клинтон. Они назвали этот институт как недемократичный, и продолжают утверждать, что он должен быть заменен общенациональным всенародным голосованием. Джерримендеринг - основанное на политических и партийных мотивах разграничение линий округов при выборах в палату представителей с тем, чтобы обеспечить победу в определенных районах - подрывает демократический процесс.

Коренной причиной всего этого недовольства является усиленная, крайне партийная политическая поляризация, которая повлияла бы на все ветви и элементы американского правительства. В поляризованном обществе импичмент не работает. Общественная поддержка институтов власти подорвана. Отцы-основатели намеревались создать систему сдержек и противовесов, а также разделения властей, чтобы гарантировать, что ни одна ветвь власти не сможет взять другие под контроль. Партийность разрушает и запутывает всю систему.

В конце концов, единственный реальный инструмент сдерживания власти президента - это двухпартийная акция. Без этого импичмент и осуждение - мертвые буквы.

Как писал в Декларации независимости Томас Джефферсон, «человечество более склонно страдать, а зло терпит». Американскому народу, скорее всего, придется просто кое-как дотянуть до следующих президентских выборов. В то же время они будут страдать от последствий неблагополучных политических институтов и провалов в реальном руководстве.

Президент Трамп может оказаться первым президентом, который будет подвергнут импичменту, оправдан сенатом, а затем переизбран на второй срок, что еще больше ослабит эффективность процесса импичмента и осуждения.

Источник: https://besacenter.org/perspectives-papers/trump-impeachment-imbroglio/

* «Федералист», «Записки Федералиста» — (англ. The Federalist Papers) — сборник из 85 статей в поддержку ратификации конституции США.

Статьи выходили с октября 1787 года по август 1788 года в нью-йоркских газетах The Independent Journal и The New York Packet. Сборник всех статей под заглавием «Федералист» увидел свет в 1788 году. В США «Федералист» считается не только ценнейшим источником толкования конституции (в сборнике значение положений конституции разъясняется самими её авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением.

** Джеймс Мэдисон — американский государственный деятель, четвёртый президент США, один из ключевых авторов Конституции США и Билля о правах.

*** Реконструкция Юга — период в истории США после окончания Гражданской войны, с 1865 по 1877 годы, в который происходила реинтеграция проигравших в войне южных штатов Конфедерации в состав США и отмена рабовладельческой системы на всей территории страны.